本文转自《对话2049》公众号
作者：杨鹏
日期：2020.04.17
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2020年3月6日，欧盟正式向联合国气候变化框架公约(UNFCCC)秘书处提交“长期温室气体低排放发展战略” （简称：LTS）文件，做出欧盟及其成员国在2050年实现气候中性的国际承诺。为实现这一富有雄心的远期目标，欧盟正在对2030年及更长远行动进行谋划。从目前欧盟现有的气候政策框架和未来可以预见的更新和实施力度，欧盟是否能实现2050气候中性目标？
欧盟面向2030年的气候政策还不能有效支撑2050气候中性目标实现
在现有2030年气候政策下，欧盟2050年温室气体排放相对于1990年下降大约60%，无法支持2050气候中性。
欧盟委员会2018年11月公布了一份题为《共享一个清洁地球：欧洲建成繁荣、现代化、具有竞争力和气候中性经济体的长期远景》（简称：《共享一个清洁地球》）的通讯文件。这份文件基于涵盖能源、交通、工业、农业、林业和废弃物等多部门在内的全经济领域综合模型群和八个情景分析，系统阐述了欧盟经济体实现2050气候中性目标的可能路径，相当于对欧盟提交UNFCCC的LTS以及《欧洲气候法》草案进行了政策影响评估。
根据该报告的分析，欧盟参考情景下（即：纳入了欧盟2018年底已经实施或计划更新/提出的关键政策目标和措施手段，并且将政策力度一直延续到2030年后），相对于1990年水平，2030年温室气体排放下降46%（不包括土地利用、土地利用变化及森林碳汇（简称：LULUCF） ），2050年下降62%；若考虑LULUCF碳汇，2030年温室气体排放下降48%，2050年下降64%。换而言之，在现有2030年气候政策体系下，欧盟可以实现目前承诺的目标（即，2030年相对于1990年水平至少下降40%），但是无法支撑其“长期温室气体低排放发展战略”承诺的2050年气候中性。
欧盟第一次明确提出与能源密切关联的温室气体减排战略目标和政策导向，始于2007年欧盟委员会发布的《2020年气候和能源政策框架》
[1]
。随后，2011年欧盟委员会相继发布《构建2050年具有竞争力的低碳经济路线图》、《2050年能源路线图》、《欧洲单一交通系统之路：构建具有竞争力和资源效率的交通系统》（简称：交通白皮书）。这三份文件采用了相同的研究分析框架，阐述撬动全经济范围的共同气候行动的战略路径，为欧盟随后将气候目标与能源、经济部门的高度融合提供了政策支撑。
2014年，欧盟理事会通过《2030年气候和能源政策框架》，提出2030年温室气体减排相对于1990年不低于40%，可再生能源占比不低于27%，能效提高不低于27%的约束性目标。在2030年气候和能源政策框架下，为确保目标的有效性和不同部门政策的动态一致性，欧盟基于政策执行过程和对效果的监测评估，持续更新相关法规体系。近两年，欧盟陆续进行了一系列立法，对2030年气候目标、治理体系和部门措施进行更新。
在2030年温室气体减排相对于1990年不低于40%的全经济范围内目标下，要求欧盟碳交易体系（EU ETS）覆盖部门的2030年温室气体排放相对于2005年减少43%，非EU ETS覆盖的部门需要2030年温室气体排放相对于2005年减少30%。
2018年３月，《欧盟碳排放交易体系指令》修订（Directive (EU) 2018/410）生效。此次修订针对欧盟第四阶段（2021-2030），为进一步向节能低碳投资提供长期、稳定的价格信号。从2021年开始，排放配额总量的年线性削减因子从目前的1.75%提高到2.2%，增加0.45个百分点。
2018年7月，适用于未纳入EU ETS的部门（如建筑、交通、废弃物等）排放的《共尽责任条例》（Effort Sharing Regulation，ESR）(Regulation (EU) 2018/842）生效。这一条例以公平(fair)、成本有效(cost effectiveness)和环境完整（environmental integrity）为基本原则，基于成员国的人均GDP水平，对2021-2030期间各国每年温室气体排放提出约束性目标。
2018年7月，《LULUCF条例》(Regulation (EU) 2018/841)生效，将土地利用、土地利用变化和林业产生的温室气体排放和清除纳入了2030年气候和能源政策框架，鼓励更加环境友好型的土地利用方式，以公平和成本有效方式确保2030年减排目标的实现。
《可再生能源指令》修订（Revised Renewable Energy Directive 2018/2001/EU）（RED II）2018年12月生效，将可再生能源占终端能源消费比重这一约束性目标从不低于27%提高到不低于32%，并首次明确欧盟道路交通和铁路交通燃料供应的可再生能源比例。
《能效指令》修订（Directive on Energy Efficiency (2018/2002)）2018年6月生效，将欧盟能效提升这一首要目标从不低于27%提高到不低于32.5%。
在交通领域，2019年8月欧盟首次公布重型商用车CO2排放标准（Regulation (EU) 2019/1242），要求新登记重型商用车二氧化碳排放量在2025-2029年期间以及2030年开始，相对于参考排放水平
[2]
，分别减少15%和30%。2019年4月生效的轿车和轻型商用车排放标准（Regulation (EU) 2019/631）规定，2020年1月1日开始实施车企新登记轿车和轻型商用车二氧化碳平均排放标准分别不能超过95 gCO2/km和147gCO2/km。
在建筑领域，2018年生效的《建筑能效指令修订案》(2018/844/EU)释放出明确的政治意愿，未来欧盟将致力于提高建筑部门的技术现代化水平。2020年12月31日开始，新建建筑实行近零能耗建筑（NZEB）要求。
在废弃物管理等方面，欧盟2018年更新了一系列废弃物管理法规（如，《废物框架指令修正案》Directive (EU) 2018/851、《土地填埋指令修正案》Directive (EU) 2018/850《包装废物指令修正案》Directive (EU) 2018/852等）进一步强化欧盟作为废弃物管理和循环利用的全球领跑者的地位。
2020年3月欧盟委员会发布新的《循环经济行动计划》，加快发展循环经济，将其作为应对气候变化、支持新工业发展战略和保护自然环境的重要部分。此外，在非二氧化碳排放领域，2015年欧洲实施的《含氟气体条例》以及2019年生效的《基加利修正案》对HFCs销量规定了控制目标。
欧盟在不断完善气候治理机制，试图构建遵循有效性、透明性、责任性、合法性、灵活性等原则的监管体系，确保气候目标的实现。2018年12月《能源联盟和气候行动治理条例》（(EU)2018/1999）生效，通过整合和简化已有能源和气候规划、监测报告体系，减少行政成本，制定与《巴黎协定》实施相一致的监测、报告、数据报送和发布等实施机制。
总体而言，作为全球气候政策的引领者，欧盟气候政策制定和实施过程基本遵循短期行动和长期目标的动态一致性。其一，设立与能源深度融合的推动能源转型和能源安全的中长期温室气体减排目标，并始终将其置于欧盟政策议程的优先地位，与社会公正、经济繁荣、保持竞争力、可持续市场投资等作为顶层目标和原则，纳入到欧盟各部门及成员国政策制定和决策过程中；其二，建立动态监测、评估和报告机制，构建覆盖经济领域所有关键部门温室气体减排的监管体系；努力推动各部门尽可能以中长期气候目标为导向，研究制定各自领域的发展目标和政策行动，以有效性、一致性、灵活性和责任性方式形成相辅相成的气候政策行动体系等。
2019年12月欧盟委员会公布的《欧洲绿色新政》提到，欧盟将提升2030年气候目标，相对于1990年，2030年温室气体排放下降至少50%，争取55%。鉴于欧盟目前的政策行动肯定无法支撑这一更有力度目标的实现，2020年9月前，欧盟委员会将完成针对这一更有力度的2030年温室气体减排目标的综合影响评估。若欧盟委员会评估认为有必要修改目标，将择机向欧盟理事会和欧洲议会提交立法提案。欧盟委员会将在2021年６月前对所有气候政策行动进行审查，对必要的修订或新政策进行一系列立法行动，确保2030年和2050年气候目标的实现。
欧盟委员会2020年3月公布的《欧洲气候法》草案提及，在2050年实现气候中性目标下，欧盟2030年气候和能源政策框架还需要进行必要的补充，重点包括如下方面：
设定预期性的2030-2050年排放指标；
制定和实施气候适应战略；
构建和完善与《巴黎协定》实施机制相符的欧盟气候治理机制，如2023年开始及五年一周期的盘点机制等。
可见，欧盟2050气候中性承诺是否实现，除了需要综合、可持续、连贯一致的气候和能源政策框架支持，更有赖于各利益相关方真正形成共识，并付诸于行动。
在全球新冠肺炎疫情蔓延态势下，欧盟尽管推迟近期的《欧洲绿色新政》相关立法进程，但这毕竟是危机面前的暂时性的日程调整。欧盟委员会新闻发言人Vivian Loonela强调，“在疫情防控斗争下，欧洲绿色新政作为一项长期性工作仍是欧盟首要任务之一”。
这次新冠肺炎再一次警示我们，人类短期社会经济活动绝不能破坏长期赖以生存的自然生态环境。抗击疫情，人类社会已经付出巨大的社会经济代价。疫情后各国的重振经济刺激计划不能再强化传统高碳经济模式，必须将气候变化和生态环境作为主导决策因素之一，引导社会经济绿色低碳转型。
目前，欧盟已有十三个国家的气候和环境部长支持将欧洲综合性重建计划置于《欧洲绿色新政》框架下展开。4月14日，欧洲议会环境委员会主席Pascal Canfin联合180位政治决策者、商业领袖、商业联盟、非政府组织和智库的领导者，共同发起了绿色重建欧洲联盟，提出“绿色重建：面向可持续未来，重启和重振我们的经济”行动倡议。
[1]: 金玲. 欧盟能源—气候战略:转型新挑战和新思路[J]. 国际问题研究, 2014, 000(004):33-45.
[2]: 参考排放水平指2019年7月-2020年6月新登记车辆的平均CO2排放水平。
1.European Commission.In-depth analysis in support of the Commission Communication COM(2018)773.
https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/docs/pages/com_2018_733_analysis_in_support_en_0.pdf
2.European Commission.
https://ec.europa.eu/clima/index_en
3.Frédéric Simon. “Green Deal facing delays due to coronavirus,EU admits”.
https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/green-deal-facing-delays-due-to-coronavirus-eu-admits/
. 2020-03-19
4.European Green Deal must be central to a resilient recovery after Covid-19 https://www.climatechangenews.com/2020/04/09/european-green-deal-must-central-resilient-recovery-covid-19/
5. Launch of the European Alliance for a Green Recovery.
https://eutoday.net/news/environment/2020/green-recovery
（本文作者杨鹂是绿色创新发展中心项目主任/高级分析师，主要负责能源经济分析等方面的研究工作。她于2014年取得中国人民大学环境学院人口、资源与环境经济学博士学位。本文内容和图片主要基于欧盟委员会网站信息及部分文献整理和提炼，内容和观点仅供参考，如有任何疏漏或错误，欢迎指正。）
