碳捕集、利用和封存（CCUS）对于实现拜登政府的净零温室气体排放目标至关重要，正如白宫环境质量委员会（CEQ）主席承认的那样，“为了实现总统雄心勃勃的国内气候目标，即到2050年实现全经济的净零排放，美国很可能必须捕集、运输并永久封存大量CO₂”。国会和拜登政府已采取行动支持部署中央应急系统。通过两党共同制定的《基础设施投资和就业法案》（IIJA），国会表示有强烈兴趣通过提供数十亿美元的新投资来支持该行业，将CCUS作为一项国家脱碳战略加以加速。在这一战略承诺的基础上，CEQ最近发布了关于负责任地部署CCUS技术的新指南，包括关于纳入环境正义和公平考虑、有意义的公众参与和部落协商的指导，以及对工会创造就业项目的支持。此外，美国国家环境保护局（EPA）正在制定拟议的规则修订，以提高CCUS活动的透明度，美国能源部（DOE）正在承诺500万美元用于大学培训和与碳管理相关的研究，联邦许可改进指导委员会正在促进其成员机构之间的合作CCUS项目审查。

尽管如此，CCUS项目在美国仍面临若干监管障碍。没有针对CCUS的联邦环境法律或法规，但特定项目所需的环境许可证和审查的精确组合必须由项目具体细节决定。下面我们重点介绍一些可能适用于CCUS项目的主要联邦环境法。

● 国家环境政策法案(NEPA)——要求联邦机构采取“重大联邦行动”来评估行动的环境影响。其政策目标是通过要求各机构认真审视环境后果的强制行动程序来实现的。与联邦相关的CCUS项目(例如，联邦资助或发生在联邦土地上)可能会触发《国家环境政策法》。在美国，CCUS项目可以获得联邦资金，无论它们是在开发中还是全面运行。如果联邦资金涉及对资金使用的重大控制或影响，则启动《国家环境政策法》。然而，联邦资金最少且没有机构控制项目结果的CCUS项目不受《国家环境政策法》的约束。美国能源部在《国家环境政策法》中牵头实施了许多CCUS项目，因为它在CCUS项目的资金筹措中发挥了主要作用。

最近，联邦政府已采取行动，促进《国家环境政策法》对CCUS项目的审查。2022年2月16日，CEQ在《联邦公报》上发布了新的临时指导意见，白宫称该指导意见旨在促进对CCUS项目进行合理、透明的环境审查，此外，鼓励机构准备公开的碳捕集、利用和CO₂移除项目的生命周期分析。

重要的是，CEQ的《国家环境政策法》法规正在不断变化。2022年4月19日，CEQ发布了两阶段规则制定的第一阶段，以改革《国家环境政策法》法规。CEQ的第一条法规撤销了前政府在2020年实施的一些关键变更，授权联邦机构更广泛地考虑重大联邦项目的影响。CEQ没有澄清修订后的法规是否会要求机构调整当前的《国家环境政策法》审查，而是表示机构有足够的自由裁量权以不违反CEQ法规的方式应用其现有的《国家环境政策法》程序。CEQ还指出，该规则不会延误任何正在进行的项目或审查，也不会为《国家环境政策法》程序增加时间。尽管如此，目前尚不清楚CEQ的新《国家环境政策法》法规将如何影响未来的CCUS项目。CEQ的第二次《国家环境政策法》监管修订预计将在今年晚些时候进行。

● 《清洁水法》（CWA）——为了保护美国水域，《清洁水法》要求在任何污染物从点源排放到美国水域之前，必须获得国家污染物排放消除系统（NPDES）许可。CCUS项目需要NPDES许可证，才能排放与项目相关的工艺废水或雨水。此外，根据《清洁水法》第404节，任何需要向美国水域排放疏浚物，或填充物的公用设施管线穿越均需获得许可证。这包括为任何目的运输任何气体、液体、液化或浆液物质的任何管道。因此，靠近或穿过水或湿地的CCUS项目或管道可能需要第404节许可证（一般或个人）。

● 《国家历史保护法》（NHPA）——《国家历史保护法》及其实施条例要求联邦机构考虑其联邦和联邦政府协助，或许可的企业对历史财产的影响。如果牵头机构确定CCUS项目是有可能影响历史遗产的活动类型，则必须咨询相应的州历史保护办公室、部落历史保护办公室，以及对已确定的历史遗产具有宗教和文化意义的任何印第安部落。与《国家环境政策法》类似，《国家历史保护法》规定的义务通常是程序性的，旨在进行协商，以避免或减轻拟建项目的影响。

● 《濒危物种法》（ESA）——《濒危物种法》是一项实质性法规，旨在保护被指定为受威胁或濒危物种、及其指定关键栖息地免受灭绝。CCUS项目可能需要进行某些《濒危物种法》咨询，以审查对受保护物种及其关键栖息地的任何潜在影响。如果该项目与联邦有关，《濒危物种法》要求牵头的联邦机构确保其行动不可能危及该物种或对其关键栖息地造成不利影响。《濒危物种法》第7节要求该机构咨询美国鱼类和野生动物服务局或国家海洋渔业服务局（取决于受影响的物种），以确定CCUS活动对受保护物种或其关键栖息地的影响。如果没有联邦关系，CCUS项目支持者可能需要根据《濒危物种法》第10节，咨询美国鱼类和野生动物服务局或国家海洋渔业服务局，并可能需要制定栖息地保护计划。

● 《清洁空气法》（CAA）——根据其规模和位置，CCUS项目可能必须获得某些《清洁空气法》许可。对于实际排放或潜在排放达到或超过某些空气污染物主要排放源阈值的“主要排放源”，需要获得CAA第五章的运营许可证。第五章运营许可证一般不增加对设施的新要求，而是包含排放限制和其他条件，以确保遵守所有CAA要求，并要求遵守某些程序要求。如果项目所在地符合国家环境空气质量标准(NAAQS)或无法列入国家环境空气质量标准(NAAQS)，则新的主要固定污染源或污染物的重大修改需要获得防止严重恶化(PSD)许可证。CCUS项目的CO₂泄漏可能导致违反其适用的《清洁空气法》许可证。

● 《地下注入控制法》——《安全饮用水法》要求环境保护局制定规则，保护地下饮用水源。为了推进这项任务，美国国家环保局（EPA）制定了地下注入控制（UIC）计划，该计划为地下注入井的操作制定了规则。EPA颁布了法规，并为六类注入井制定了最低联邦要求。CCUS项目属于两个主要的UIC井类：（1）Class II（II类井），专门用于注入与石油和天然气生产相关的流体（此类作业通常附带封存CO₂）；（2）Class VI（六类井），用于向深层地质层注入CO₂，以封存CO₂。EPA已经制定了Class VI井的计划规则，以解决CO₂的永久封存以及选址、施工、运行、测试、监测和关闭问题。EPA已将监管权授予许多州，以管理所有或某些等级井的地下注入控制（UIC）项目。到目前为止，美国国家环保局已经批准了两个州的Class VI项目优先权申请：2018年的北达科他州和2020年的怀俄明州。根据美国国家环保局的网站，该机构已经批准了两项Class VI UIC油井的申请，目前还有14项尚待审批。CCUS项目的CO₂泄漏可能导致违反其适用的UIC许可证。

本法律更新提供了可能影响CCUS项目的联邦环境法律的一部分。随着CCUS继续在实现气候目标方面发挥关键作用，影响这些项目的监管格局可能会继续演变。