巴黎气候谈判促使全球气候治理进程发生关键转变，但是之后的任务更重。实际上，《巴黎协定》达成以后的实施细则谈判从一开始就面临各种挑战。在《巴黎协定》已经生效的现实下，协定的落实成为亟待解决的问题；在2021年底召开的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会(COP26)上，各缔约方就分歧最大的《巴黎协定》第六条（Article 6）达成了协议。《巴黎协定》实施细则的最后一块短板终于补齐了，这是《巴黎协定》生效后应对气候谈判的困局实现突破的标志。

《巴黎协定》第六条旨在为以碳市场为主的国际气候治理合作机制敲定细则，其中的国际合作被认为是“促进更多减缓气候变化行动的必要工具，并为下一个国家自主贡献周期内的进展铺平道路”^[1]。细则的通过意味着国际气候治理的新机制从概念步入实施阶段，它有利于提升各国应对气候变化的动力，并推动《巴黎协定》的全面落实。研究表明，第六条引入的遵约灵活性可以将各国在国家自主贡献（NDCs）报告中承诺的2030年减排目标所需的总成本每年大约减少3000亿美元^[2]。

近年来，利用《巴黎协定》第六条的规定来推动碳捕集利用与封存（CCUS）技术的应用受到越来越多的关注。基于此，本文汇集关于该条款的信息，以及它在帮助各国实现其国家自主贡献目标方面的作用，并特别强调它对于CCUS的影响。

一、《巴黎协定》第六条

值得注意的是，在全球努力实现《巴黎协定》确定的温升目标的过程中，减少温室气体排放的潜力各国是有差异的。因此，有必要采取全球性应对措施，使得各国能够合作实现整体温室气体减排。《巴黎协定》第六条的主要目的是使各国能够在自愿的基础上进行合作，以实现其国家自主贡献中所承诺的减排目标，特别是通过国际市场机制。

《巴黎协定》第六条^[3]并不长，只有9项条款。它为两种市场方法和一种非市场方法建立了框架。其中市场机制主要通过两种途径来实现；一是允许减排单位在国际间的转让（6.2款），二是建立与项目相关的减排的量化基础（6.4款）。无论是发达国家还是发展中国家都有资格参与。具体而言，6.2款允许各国就国际可转移减碳成果（ITMOs）的交易达成双边和自愿协议，并且建立了一个同样适用于6.4款的会计框架，以避免重复计算。6.4款为国家和私营部门在世界各地进行减排交易创造了一个集中的治理体系，这一体系将取代根据《京都议定书》建立的清洁发展机制（CDM），性质更加接近于联合履约机制（JI）。

除了市场机制以外，《巴黎协定》第六条的6.8款还制定了一个非市场机制的国家间合作减排框架，包括减排技术援助、为适应气候变化活动提供资金、利用税收来实现减排等。

《巴黎协定》第六条主要关注的是确保各国所采取行动的环境完整性，以避免重复计算，因此，它不会建立国际排放交易市场或推出全球碳价格，但它会有助于提高碳定价的透明度。还有一个重要特点，即基于《巴黎协定》第六条的合作是自愿性的；同时，由于《巴黎协定》的退出机制，所以第六条实现的也不是真正的全球性合作。

二、《巴黎协定》第六条为什么被称为实施细则的最后一块短板？

《巴黎协定》第六条是各缔约方分歧最大的条款，因此各缔约方就其达成协议，被认为是《巴黎协定》实施细则的最后一块短板终于补齐了。

实际上，在第24次缔约方大会，即卡托维茨气候大会上，各方就《巴黎协定》实施细则的谈判就已经凸显出他们对第六条的分歧意见。如图1所示，在卡托维茨气候大会上，各方就《巴黎协定》的规则手册进行谈判，各个议题均在大会结束时达成了一致意见，只有第六条例外。图中的柱状面积表示各方有歧义条款的数量，可以看到，不仅各方未对第六条达成一致意见，而且在大会结束时，各方的分歧更多了。

图1 《巴黎协定》第六条在COP24的谈判结果

而关于《巴黎协定》第六条实施细则的谈判之所以难以推进，恰恰是因为各方的分歧明显、立场冲突。主要聚焦在几个关键问题上：第一，是全球排放总体缓解（Overall Mitigation of Global Emission, OMGE）。《巴黎协定》第六条6.4款中的（d）部分所规定的实现全球排放的全面减缓与《京都议定书》下的碳交易安排不同。它要求全面缓解全球排放，这意味着应该确保碳排放量的净减少，而不仅仅是用其他国家节省的碳排放量去抵消一个国家的排放量。小岛屿国家联盟（AOSIS）的谈判代表就指出，多年来谈判一直被困在《京都议定书》这个相互抵消的世界里。第二，是“重复计算”和“相应调整”的问题。从表面上看，这个问题非常简单，当减排量被出售给另一个国家或者海外公司时，东道国必须对其排放量进行调整，以考虑到这部分碳减排已经转移到其他地方。很明显，不应该允许出售方将这些减排额度计入自己的气候目标。如果允许这种情况发生，就会导致这些减排量给计算两次，这将影响全球减排的努力。第三，是京都时代的项目和碳信用额度的过渡。谈判中另一个最具争议的问题是是否允许京都时代的清洁发展机制项目纳入6.4款。巴西和印度拥有大量正在进行的清洁发展机制项目，它们都主张允许它们与京都时代的碳信用额度一起过渡。反对的意见认为全面过渡可能会破坏国际气候机制的雄心壮志，因为如果允许过渡，那就意味着各国不做任何额外努力就能实现全球减排目标。京都时代的清洁发展机制所授出的碳信用规模很大，减排信用额度高达近10亿吨，而且还有正在进行的项目会生成新的额度，据估计2020年碳信用额度高达23-54亿吨，所以有些国家认为过渡这些项目和信用额度有可能会严重影响全球的减排努力。

三、CCS/CCUS技术是如何适用《巴黎协定》第六条的？

碳捕集与封存或碳捕集利用与封存（CCS/CCUS）是一项可以在多部门显著减少排放的环保技术，被认为是唯一能够显著减少煤炭和天然气发电排放的技术解决方案，并在钢铁、水泥和化工等关键工业过程中实现深度减排的技术。国际能源署（IEA）的旗舰报告《清洁能源转型中的CCUS》指出，如果没有CCUS，实现净零目标几乎是不可能的^[4]。

CCUS技术在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》以及绿色气候基金的管理文件中都直接或间接得到了认可。早在2005年“清洁发展机制”执行委员会第22次会议的报告中，就提出将碳捕集与封存纳入清洁发展机制项目活动范畴^[5]。《巴黎协定》4.1款提到要在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与汇的清除之间的平衡。而第六条核算部分的案文提到了碳排放的减少和移除，因此，可以推断CCUS技术（包括负排放技术，NETs）在6.2款和6.4款均将适用。此外，由于《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》现有的核算框架（根据IPCC指南编制的温室气体清单）已经将CCUS囊括在内，因此第六条下的任何激励措施都必然与这些为跟踪碳减排量和碳移除量而制定的温室气体核算规则相兼容。下表展示了《巴黎协定》第六条中与CCUS相关的具体内容。

四、《巴黎协定》第六条对CCUS可能的影响

6.2款的核心在于允许各缔约方在自愿的基础上交易ITMOs，按照格拉斯哥气候大会通过的决议，ITMOs被定义为2021年以来实现的真实的、已核证的和额外的碳减排量或碳移除量。而CCUS作为碳减排和碳移除技术，能够为上述交易提供真实的碳减排量或碳移除量，因此，在未来ITMOs的跨国转让进入落地阶段的背景下，CCUS技术的应用将进一步受到交易参与方的重视。

6.4款设计了一个类似于CDM的减排量生成机制，试图建立与项目相关的碳减排的量化基础，以促进各个国家和私营部门参与减缓温室气体排放。而且一个缔约方的减排量也可以被另一缔约方用来实现其国家自主贡献，也就是说，6.4款与6.2款的内容互为补充，共同搭建起一个国际减排交易框架。具体到对CCUS的影响层面，6.4款将有利于CCUS技术在缔约方减排项目中的落地实施。然而，从原本的CDM到6.4款新机制的过渡仍存在大量需要明确的技术问题和细节，不能期待CCUS技术的应用在新机制下一蹴而就。

6.8款强调了技术转让、能力建设、捐赠等非市场机制对实现国家自主贡献的重要性。在格拉斯哥大会上，各缔约方通过了关于非市场机制工作方案的原则、方式等方面的安排，并决定特设格拉斯哥非市场机制委员会，以便各国在减缓和适应气候变化的行动方面加强合作。这类非市场机制方法的实施同样可能对CCUS的应用有一定的推动作用。

五、《巴黎协定》第六条的试点项目

在《巴黎协定》达成后4年多的谈判进程中，为了检验和完善第六条中各种复杂规则的实际效果，双边渠道、区域组织和多边发展银行等开展了诸多针对第六条中各种交易机制的试点。如图2所示，一系列《巴黎协定》第六条试点项目正在全球范围内进行，既包括世界银行、非洲发展银行等多边机构主持开展的试点项目，也包括主权国家的试点项目，例如日本、瑞典和瑞士的试点项目已涉及全球多个国家，其中，日本在联合信贷机制（JCM）下的试点项目已经遍及东南亚、非洲、南美洲等地的17个国家，瑞典能源署（SEA）已经和尼日利亚、菲律宾、智利等6国合作进行试点，瑞士Klik Foundation支持的试点项目也已在泰国、秘鲁等4国展开。这些试点项目为第六条中“国际可转移减碳成果”（IMTO）、“重复计算”、不同时间尺度减缓目标的核算等争议性议题提供了许多新思路和新方法，对未来国际气候治理具有重要的参考价值。

总结

在迈向净零排放的进程中，减少温室气体排放潜力在世界各地的分布是不平均的，《巴黎协定》第六条为确定全球应对措施提供框架，使各国能够合作实现排放“平衡”。CCUS作为碳减排技术和碳移除技术，符合《巴黎协定》第六条的要求，其应用将在第六条达成共识的背景下得到进一步推动。对于利用CCUS技术进行碳减排和碳移除所涉及到的核算问题，仍需进一步研究。

参考文献：

[1] Malin Ahlberg, ‘Enhancing Ambition: Carbon Pricing as a Tool to Step up Mitigation Efforts’, Carbon Mechanisms Review 6(3) (October 2018), 23–24

[2] James E. Edmonds et al., ‘How Much Could Article 6 Enhance Nationally Determined Contribution Ambition toward Paris Agreement Goals through Economic Efficiency?’, Climate Change Economics 12(2) (2021), 2150007, https://doi.org/10.1142/S201000782150007X.  

[3] 联合国，巴黎协定（中文版），2015， https://unfccc.int/sites/default/files/chinese_paris_agreement.pdf

[4] IEA, Energy Technology Perspective 2020, Special Report on Carbon Capture Utilisation and Storage, CCUS in Clean Energy Transitions, https://iea.blob.core.windows.net/assets/181b48b4-323f-454d-96fb-0bb1889d96a9/CCUS_in_clean_energy_transitions.pdf

[5] Carbon dioxide capture and storage in geological formations as CDM project activities, UNFCCC, https://cdm.unfccc.int/about/ccs/index.html

[6] Global CCS Institute, CCS: A solution to climate change right right beneath our feet, Submission to the UNFCCC from the Global Carbon Capture & Storage Institute, 28 March 2018, https://unfccc.int/sites/default/files/resource/40_UNFCCC%20Submission_Global%20CCS%20Institute.pdf

[7] Eve Tamme, John Scowcroft. The Role of CCS in the Paris Agreement and its Article 6, Global CCS Institute Brief, April 2020. https://www.globalccsinstitute.com/wp-content/uploads/2020/05/Article-6-and-CCS-GCCSI-April-2020-final.pdf

[8] Greiner, Sandra, et al. "Moving towards next generation carbon markets: Observations from Article 6 pilots." (2019). https://www.climatefocus.com/publications/moving-towards-next-generation-carbon-markets-%E2%80%93-observations-article-6-pilots

[9] CarbonBrief, In-depth Q&A: How ‘Article 6’ carbon markets could ‘make or break’ the Paris Agreement  https://www.carbonbrief.org/in-depth-q-and-a-how-article-6-carbon-markets-could-make-or-break-the-paris-agreement

 

撰写 | 孟宪凡，康蓉，史贝贝，吕浩